Le « pilote » de Cigéo : genèse et effets sur la controverse sur l’enfouissement des déchets nucléaires

Martin Denoun

Doctorant au GSPR

martin.denoun@ehess.fr

Dans les controverses liées au nucléaire, les déchets sont paradoxalement constitués comme un risque à la fois périphérique et incontournable. Risque périphérique, car malgré son importance, il n’est pas de même nature que ceux de la fission nucléaire ou du retraitement, mais aussi car les déchets, en étant « déjà là », créent une contrainte argumentative forte concernant leur gestion : « pour ou contre le nucléaire, ils sont là, et il faut bien s’en occuper ». Pourtant, les déchets sont aussi un élément incontournable : sans solution pour les déchets, les promoteurs de l’atome ne peuvent pas affirmer qu’ils en maîtrisent le cycle. C’est donc un enjeu fort, – en particulier dans le contexte de fin de vie des premiers réacteurs – tant pour présenter le nucléaire comme une énergie d’avenir, voire renouvelable, que pour le vendre à l’étranger.

En 2013-2014 a été organisé un débat public concernant le projet Cigéo[1] d’enfouissement profond des déchets nucléaires. Au-delà de la question de savoir si le débat a été réussi ou non, nous voulons montrer ici comment certains acteurs se sont saisis, pour des motifs différents, du dispositif du débat public afin de se positionner, de valoriser des solutions ou des notions, et d’encourager des types de logiques. L’analyse de ces saisies stratégiques montre que le dispositif du débat public, s’il ne garantit pas la réouverture d’un problème – et peut même le rendre un peu plus irréversible –, assure le passage de jeux d’acteurs et d’arguments d’espaces discrets à l’espace public[2]. Seulement, la confrontation avec le public « abîme » ce qui ne circulait jusqu’alors que dans des espaces confinés.

Nous allons nous centrer ici sur l’apparition, au cours du débat et particulièrement dans le cadre de la conférence de citoyens organisée dans son sillage, de la notion de pilote, dans la mesure où elle structure le raisonnement de l’avis citoyen.

Rectification de la signalisation par des opposants au projet

Cet avis recommande, dans le cadre du stockage en profondeur, la « réalisation de tests en conditions réelles et grandeur nature », correspondant à ce que d’autres acteurs ont appelé un « stockage pilote », ou un « pilote », ou encore « prototype » et « démonstrateur ». Ce concept occupe une place centrale dans l’avis citoyen puisqu’il permet d’articuler ses deux positions principales : (1) l’enfouissement apparaît être la seule solution de long terme actuellement disponible (2) mais la décision ne peut être prise qu’à la condition que la faisabilité soit démontrée par un pilote, ce qui nécessite un calendrier moins tendu.

La particularité de cette notion, c’est qu’elle semble tout à fait nouvelle. Dans le cadre du débat de 2005, aucune mention n’y est faite. Dans le cadre de celui de 2013, cela a été très marginal, puisque seuls une contribution, un cahier d’acteur et une question s’y réfère. Enfin, elle a été formulée à plusieurs reprises lors des débats contradictoires sur Internet par l’Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (Andra) et par l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), et une fois par un contre-expert, sous des vocables différents : « pilote », « zone pilote », « prototype », « démonstrateur », « essais in situ », « tester en vraie grandeur », « test à l’échelle 1 », « témoin ». On s’aperçoit qu’elle était régulièrement présente, mais de manière diffuse, lors des débats contradictoires.

La conférence de citoyens a survalorisé, au vu du contenu du débat et par la fonction qu’elle leur a fait jouer, ces « tests en conditions réelles et grandeur nature ». La caractéristique des conférences est précisément de modifier le régime de visibilité des éléments présents dans une controverse. Une conférence ne bâtira pas de nouveaux arguments, en ce sens elle n’est pas exploratoire. En revanche, elle propose une sélection et une hiérarchie singulières entre les éléments proposés par les formateurs. L’articulation qui en résulte a pour effets d’en réduire certains au silence et d’en mettre d’autres au premier plan. Sur cette conférence, l’avis illustre bien la spécificité de ce dispositif délibératif puisqu’il ne redouble pas le compte-rendu du débat public. Cette notion de pilote circulait dans les discours de plusieurs acteurs (qui étaient tous formateurs) mais ne formait chez aucun d’eux la clé de voûte de leur argumentaire – du moins à travers leurs interventions durant le débat. L’avis, au contraire, en fait la condition de la poursuite du projet.

Trois conceptions du pilote

Présente sous différentes appellations, cette idée n’est pas la même chez tous les acteurs. Trois conceptions se dégagent. La première conception est celle de la « progressivité », ou de « montée en puissance », portée par l’Andra. L’Andra employait, lors de ce débat, les notions de « zone pilote » ou de « prototype », destiné aux déchets HA. Ce « prototype » viserait à construire, à côté des premiers stockages de déchets MA-VL, une alvéole[3] test de déchets HA durant les 50 ans qui séparent le début de l’exploitation du site de l’arrivée des premiers déchets HA. Pour l’Andra, le stockage se construit par phase : la progressivité qui en découle ne réclame pas de pilote à échelle 1.

Représentation 3D d’une alvéole

La deuxième conception est portée par l’IRSN. Elle demande à ce que des « essais in situ » apportent des réponses quant aux incertitudes qui ne peuvent être levées en laboratoire. Le « démonstrateur » sera bien la première tranche du projet mais à la condition qu’il apporte les preuves nécessaires de sûreté. Dans la conception de l’Andra, le début de l’exploitation de Cigéo démarrait dès la construction des premières alvéoles. Avec celle de l’IRSN, la distinction est moins claire : le pilote est inclus dans Cigéo, mais l’exploitation du centre industriel ne pourra pas commencer avant sa mise à l’épreuve par le pilote. Christophe Serres, de l’IRSN, l’exprime lors d’un débat contradictoire en distinguant autorisation de création et autorisation d’exploitation :
Je voudrais dire que l’acte important, lors de l’exploitation de CIGEO, sera de descendre le premier colis. Donc, oui, on parle de l’autorisation de création, c’est effectivement la naissance de l’installation, mais ce n’est pas encore, et loin de là, l’autorisation de descendre un colis. Pour l’autorisation de descendre les premiers colis, qui sera donnée par l’Autorité de sûreté nucléaire, il faudra que ces éléments qui sont en attente de démonstration soient apportés.[4]

Enfin, dans leur contribution (n°1), Bernard Laponche et Bertrand Thuillier avaient proposé une lecture de la demande de « démonstrateur » faite par l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) dans son avis du 16 mai 2013. Ils ne formulaient pas de demande particulière de pilote puisqu’ils sont opposés au stockage géologique. Mais en se plaçant dans la perspective que Cigéo soit décidé, ils précisaient la « formulation […] beaucoup trop vague » de l’ASN[5] et proposaient une « installation de taille réduite capable de tester l’ensemble des opérations et sur les différentes catégories de colis », en ajoutant que « ne pas le faire, c’est un peu comme si on avait voulu passer d’un seul coup de la pile Zoë du fort de Châtillon (1947) à l’EPR de Flamanville (2016 ?) ».

En revanche, lors de la conférence de citoyens, Bernard Laponche, formateur comme Bertrand Thuillier, a été amené à formuler sa vision du pilote, « si jamais Cigéo se faisait ». Il a alors parlé de « pilote séparé » du projet industriel final. Cette conception est proche de celle de l’IRSN mais fait en revanche du pilote une installation séparée. Cette différence se justifie par la crainte d’un effet de type lock-in[6], stratégie d’irréversibilisation historiquement éprouvée dans le domaine du nucléaire et de l’énergie en général[7].

Une vieille notion chez les acteurs de la sûreté

En remontant le cours des rapports des autorités de sûreté, on s’aperçoit que le concept de pilote était en réalité en gestation depuis une décennie. Les premiers rapports et avis publics de l’IRSN concernant le projet de stockage géologique remontent à 2005[8].

Depuis au moins 2005 (puisque les précédents rapports ne sont pas accessibles), l’IRSN recommande de mettre en place des « démonstrateurs » et des « essais in situ ». Le lexique employé, s’il évolue peu à peu, est néanmoins déjà assez stabilisé puisqu’on retrouvera pendant le débat le concept d’« essais in situ ». Mais le pilote se réduit d’abord à des colis pilotes dans le laboratoire, et non à l’ensemble des éléments du stockage. En outre, il n’est pas encore question de soumettre des colis à des risques spécifiques (incendie, chute, etc.). Dans son rapport sur le « Dossier 2009 », des « démonstrateurs à échelle 1 »[9] sont évoqués pour les déchets MA-VL et la durée de la démonstration pour les déchets HA (la « zone pilote » proposée par l’Andra) est évaluée à « au moins une dizaine d’années »[10]. La fonction des démonstrateurs est précisée, et la question du calendrier est répétée avec insistance, notant une « inadéquation entre le calendrier du programme des recherches […] et la nécessité d’apporter des éléments de démonstration […] en vue de l’examen de la DAC en 2015 »[11]. Ces recommandations ont été systématiquement reprises par le Groupe permanent déchets (GPD), puis par les avis de l’ASN, tempérant souvent les éléments de langage, mais en conservant les deux éléments principaux : la nécessité de « démonstrateurs », et le constat d’un calendrier trop serré. Enfin, dans le cadre du débat, si le cahier d’acteur de l’IRSN faisait état de sa position sur le « démonstrateur », les documents que l’Institut a établis pour le débat public se montrent bien plus insistants sur ces deux points : « il reste indispensable que soient réunis à l’échéance de la DAC suffisamment d’éléments probants »[12], et « ces essais devront avoir livré des résultats concrets satisfaisants avant l’accueil en stockage du premier colis »[13].

Bien loin de surgir au moment du débat public, la notion de pilote, et de l’argument de sûreté qui le soutient, a été construite peu à peu. En revanche, ce qui change, c’est la mise en visibilité de la position de l’IRSN : le débat public et la conférence de citoyens ont fait sauter son confinement des espaces très professionnalisés où elle était maintenue jusqu’alors. Or, la publicisation d’un positionnement et d’arguments ne se produit pas sans effets retours sur ceux-ci. D’abord, elle contraint à porter différemment sa parole, puisqu’il ne s’agit plus seulement de produire un rapport d’expertise pour une autre institution, mais de rendre compte de sa position publiquement, autrement dit d’être en situation concrète de responsabilité. Ensuite, la réactivité du public peut obliger à donner des types de réponses qui n’auraient pas pu être formulées dans un rapport. Enfin, cette publicisation ne laisse pas le contenu intact : d’autres acteurs peuvent s’en saisir et l’utiliser pour défendre une position différente.

La sûreté alliée des anti-nucléaires ? Accoyer, le 30 mai 2013, reproche à Chevet, président de l’ASN, de donner des armes aux anti-nucléaires

L’IRSN se trouve pris dans cette double contrainte car ils se sont placés comme interlocuteurs privilégiés de certains publics, ainsi de l’ensemble des CLI et CLIS regroupés à l’Anccli, mais aussi dans le cadre du débat public et de la conférence de citoyens. Cette position est le résultat de ce qu’ils nomment « ouverture à la société » et qui s’est concrétisé par un service d’ouverture à la société (SDOS). Il faudrait, plus largement, faire l’histoire de l’Institut, créé en 2001 et qui, sous l’impulsion de Jacques Repussard, son directeur général, s’est employé à s’émanciper du Commissariat à l’énergie atomique (CEA)[14] et de l’ASN (alors DSIN), tout en produisant des rapports parfois très critiques sur les installations gérées par les exploitants.

Dans le cadre des recherches de l’Andra, l’IRSN mène des recherches parallèles dans son laboratoire de Tournemire (Aveyron). Mais ses missions les plus courantes relèvent de l’expertise, sur demande de l’ASN. L’avis de l’ASN s’appuie sur le dossier d’expertise de l’IRSN, et des avis des Groupes Permanents (GP) d’experts qui font le lien entre l’IRSN et l’ASN en « préparant » l’avis de l’ASN. L’IRSN est longtemps resté dans l’ombre de l’ASN : cette dernière, et plus particulièrement son président (de 1993 à 2012), se contentait de l’introduire comme son « appui technique », sans jamais le nommer. Les experts de l’IRSN n’étaient pas auditionnés par les Commissions parlementaires[15], et leurs rapports ne sortaient pas du circuit fermé IRSN-GP-ASN. Au cours des dix dernières années, l’IRSN a connu de profonds changements internes, corrélé en partie aux débats publics sur les déchets. Le débat de 2005-2006, auquel l’IRSN n’a pas participé, a entraîné l’Institut à tisser des liens avec les « parties prenantes ».

Les effets du débat public sur le pilote

Le SDOS vise à faire de l’IRSN un acteur également tourné vers l’information du public et l’expertise pluraliste avec des experts indépendants de la « société civile ». Ce service est né à la suite du débat public de 2005[16], que la mission de Georges Mercadal[17] en 2007-2008 a eu pour effet de déployer. Ce travail a abouti à une réflexivité accrue de l’IRSN, qui s’est confronté à des acteurs extérieurs, en acceptant de discuter de leurs propres rapports.
Mercadal nous a aidés à faire ça. Il a dit : ce qui est bien c’est de mettre en débat avec un discutant, et finalement il nous a mis en débat nous : c’est-à-dire notre expertise, comment elle se confrontait à l’expertise d’un acteur associatif – Yves Marignac[18] par exemple, qui peut dire « moi je comprends pas ce que vous dites là ». Donc c’était accepter de mettre en débat des vrais avis – c’était pas des exercices, donc ça impliquait aussi l’accès aux dossiers etc. Et puis ensuite c’est beaucoup plus passé dans les mœurs. [entretien avec un salarié de l’IRSN, mai 2014]

Cette ouverture s’appuie sur deux éléments : l’affirmation de son indépendance, et le développement d’une parole publique. Le domaine du nucléaire est, en termes de jeux d’acteurs, assez paradoxal. Il est à la fois le résultat d’une longue culture de décision par un nombre d’acteurs restreint, avec une emprise forte de quelques Corps d’État, imposant des trajectoires sans la participation des citoyens qui vont en bénéficier et en supporter les risques. Si l’évolution historique de ces jeux d’acteurs ne fait pas bifurquer ces trajectoires[19], les jeux d’acteurs sont néanmoins devenus beaucoup plus dynamiques avec une multiplication des acteurs, entraînant un « positionnement contradictoire » et une distinction assez nette entre exploitants (EDF, CEA, Areva), autorités de contrôle (ASN, HCTSIN) et structures d’expertise (IRSN)[20]. L’IRSN est prise dans un jeu à quatre acteurs vis-à-vis desquels l’Institut tente de maintenir ses prérogatives : face à la « pression » des exploitants, face à l’État qui souhaite fusionner l’IRSN et l’ASN pour des raisons économiques, et enfin face à l’ASN qui veut garder la maîtrise des rapports de l’IRSN. Le fait que l’IRSN ait été en mesure, lors de l’audition publique de la conférence de citoyens, de se positionner en faveur d’un décalage de plusieurs dizaines d’années pour l’exploitation de Cigéo est le fruit d’une position qui a été gagnée de « haute lutte »[21].

Cette position est à la fois justifiée et rendue nécessaire par la mission que l’IRSN se donne : en effet, ses membres ne manquent pas une occasion de rappeler que l’Institut assure une mission de recherche en plus d’être un organisme d’expertise, c’est-à-dire qu’il ne se borne pas à vérifier le respect des règles et des seuils mais prétend être producteur de normes de sûreté. Jacques Repussard a ainsi avancé : « Nous ne sommes pas que l’appui technique d’une autorité pour faire respecter des règlements. Nous sommes là aussi pour faire avancer la sûreté » (audition devant l’OPECST le 27 févier 2013).

Il faut par conséquent inscrire les prises de position de l’IRSN lors du débat Cigéo dans ce long processus d’autonomisation. Le changement de culture qui a lieu depuis 10 ans à l’IRSN ne réside pas tant dans la capacité à exercer une expertise « indépendante », mais plutôt dans celle de la rendre publique :
Finalement l’image d’indépendance qu’on peut avoir, c’est par le fait d’avoir une certaine liberté de parole, et dans le nucléaire c’est plutôt neuf. […] Dans nos pratiques d’expertises, on a peu évolué – la dureté qu’on pouvait avoir par rapport aux exploitants elle existait déjà avant – ce qui a changé, c’est sans doute cette liberté de parole assumée. Ça ça a vraiment changé. Je pense que c’est ça qui fait la différence. [entretien avec un salarié de l’IRSN, mai 2014]
Lors de l’audition publique de la conférence de citoyens le 1er février 2014, Christophe Serres, de l’IRSN, est interrogé par des citoyens du panel. Il avait déjà exposé lors de la formation la conception, à l’IRSN, du « démonstrateur ». Une citoyenne, après qu’il l’ait exposé à nouveau, veut obtenir plus de précisions sur la durée de la « phase pilote » :
La citoyenne : Quand vous parlez de temps, vous avez beaucoup employé ce mot-là, qu’est-ce que vous entendez par là ? Est-ce que vous pouvez le mesurer, me donner une échelle ?
Christophe Serres : C’est difficile de répondre… Déjà, ce sera aux administrations de décider… […] Aujourd’hui tout ce que je sais c’est que pour l’instant, bon 2015 on est d’accord c’est trop tôt, et 2025 pour une mise en service d’un espace de stockage, ça n’apparaît pas raisonnable. Alors après, comment est-ce qu’on fait ? Je peux pas vous dire a priori, c’est une idée qu’il faut qu’on instruise, qu’on étudie. Combien de temps pourrait durer une phase à froid, avec des faux colis ? Probablement plusieurs années. Combien de temps durerait une phase de test avec des vrais colis […] ? Plusieurs années aussi, tout va dépendre de la qualité du programme de surveillance et des prévisions qui seront faites. C’est un peu comme quand on envoie des fusées dans l’espace, il y a une trajectoire théorique et puis on suit en direct si la fusée suit bien la trajectoire. Si elle la suit pas, pouf, on la fait exploser. […] Donc je ne saurais pas a priori donner de réponses très précises sur la durée qu’il faut. Mais plusieurs dizaines d’années probablement.

Christophe Serres devant les citoyens de la conférence, le 1er février 2014

Le délai de « plusieurs dizaines d’années » évoqué par Christophe Serres a constitué un moment marquant du débat chez la plupart des acteurs y ayant assisté. La conférence de citoyens a été l’occasion pour l’IRSN d’exprimer cette « liberté de parole » et de se positionner publiquement, comme le rapporte un membre de l’IRSN :
On l’a fait volontairement [de formuler des positions aussi claires]. C’était en filigrane dans toutes nos positions, on n’avait jamais été questionné en direct. […] Et on s’est dit : de toute façon on va nous poser cette question du calendrier, puisque c’est venu au cours du débat. On savait que ça allait venir, mais finalement institutionnellement on ne nous avait jamais posé la question. [entretien avec un salarié de l’IRSN, mai 2014]
Dans la configuration de cette conférence de citoyens, les citoyens avaient identifié les membres de l’IRSN comme des experts relativement indépendants, et attendaient en retour qu’ils puissent donner des réponses que d’autres institutions ne pourraient donner. C’est bien cette configuration qui a déterminé le choix d’une formulation claire et tranchée :
On s’est dit « on va pas les balader »… On en a discuté, on s’est dit « ben allons-y quoi, c’est effectivement ce qu’on pense, donc disons-le clairement » et ensuite, le détail de la continuité industrielle, ce sont des explications qui viennent après, mais dire clairement « oui c’est trop serré et il faut de toutes façons ménager un temps pilote avant de descendre les premiers colis », on l’a dit clairement, on l’a affirmé clairement, en l’assumant. […] Mais je pense qu’il faut l’exprimer comme ça, ça aurait ressemblé à quoi de dire « oui c’est peut-être un peu serré que tel facteur machin etc. » ? Et alors à la fin « vous pensez que ça tient ? Oui ça tient peut-être mais il faudrait vraiment que… » Ben non, allons-y clairement quoi. Ça effectivement, les débats ça apprend ça. Vaut mieux passer un message clairement audible, et après dire quelles en sont les conditions. [entretien avec un salarié de l’IRSN, mai 2014]

On peut discuter du fait de savoir si le discours de l’IRSN ne vise qu’à faire adopter la solution qu’ils privilégient, celle de l’enfouissement profond. Il est indéniable que l’Institut défend ses intérêts. Seulement, ces intérêts sont sujets à évolution et ils ne sont pas strictement alignés sur ceux des autres « acteurs du nucléaire ». De ce point de vue, la trajectoire de l’IRSN peut être analysé comme le fruit d’un « positionnement contradictoire », où les membres de l’Institut s’estiment être de plus en plus « en charge de la sûreté ». Afin d’affirmer son existence dans un secteur qui ne facilite pas l’émergence de nouveaux acteurs, l’IRSN a bataillé pour obtenir l’accès public de ses rapports. En retour, les liens privilégiés noués avec le public renforcent le sentiment de responsabilité des membres de l’IRSN et les encouragent à livrer une parole vis-à-vis de laquelle ils devront répondre dans le futur.

L’irréversibilité du projet n’est pas remise en cause mais fragilisée

Néanmoins, la notion de pilote telle qu’elle apparaît dans l’avis, et les arguments qu’elle permet d’articuler, sont en grande partie puisés dans les discours de l’IRSN. De leur point de vue, l’avis citoyen est une réussite. Pour autant, on ne peut pas comprendre le contenu de l’avis sans analyser les effets que la notion de pilote – et la position de l’IRSN en général – a produit chez certains opposants. L’analyse de l’IRSN sur le calendrier trop serré a trouvé un écho chez les opposants. Le pilote est bien ce concept qui renforce une approche par la précaution, c’est-à-dire une approche qui « prend le temps », en actant par là qu’ « on a du temps ». Lors de la même table ronde le 1er février 2014, Bernard Laponche est le contradicteur de Christophe Serres. Or, voyant le « déplacement » opéré par l’IRSN, Bernard Laponche a choisi, dans une stratégie du maximin[22], de souligner les points d’accord avec l’Institut :
Troisième niveau[23], si la loi, les prophètes, les parlementaires, ou je sais pas qui veulent faire de la profondeur, ben de toutes façons, c’est pas Cigéo, il faut faire un pilote. Et en ce sens, ça m’arrangeait parce que l’IRSN disait la même chose. Je me disais, bon, ça peut-être, c’est gagnable. […] Le risque de prendre position sur le 1 et pas sur les autres ou sur le 2 et pas sur les autres, c’est que si la profondeur est décidée, on dit « on fait Cigéo ». Moi je dis si la profondeur est décidée, en tous cas c’est pas Cigéo, c’est le pilote. […]
Moi je pense que j’ai recherché aussi pas mal à mettre l’accent sur les points dont je m’étais rendu compte que l’IRSN soutenait. […] J’ai dit d’autres choses, mais je me suis dit là c’est important, parce que ça donne du poids par rapport à ça. […] Finalement, tactiquement, l’important, c’était de faire en sorte d’éviter que demain matin tout ça se passe sans problème quoi. [entretien avec Bernard Laponche, mars 2014]

La prise de position publique de l’IRSN a eu pour effet d’aimanter d’autres acteurs. De ce point de vue, l’avis citoyen est le résultat d’échanges que la position de l’IRSN a contribué à orienter, mais qu’elle ne maîtrise pas. La conjonction entre ces acteurs n’est pourtant pas le lieu d’une convergence. D’une part, les opposants ne sont pas tous favorables au pilote. Pour le Réseau Sortir du nucléaire ou les associations locales comme Bure Stop ou l’Eodra, le pilote n’est qu’un leurre de plus destiné à justifier la poursuite du projet. D’autre part, la conjonction entre les opposants favorables au pilote et les instances de sûreté procède de priorités inversées. Les instances de sûreté souhaitent un pilote dans une démarche de précaution : puisqu’il faut s’assurer que les risques seront bien maîtrisés, alors il faut un calendrier moins tendu – l’échelle temporelle est alors l’instrument de preuve de la sûreté. En revanche, chez les opposants, le souhait de ralentir le rythme d’un processus de décision qu’ils jugent trop élevé les incite à voir le pilote comme le moyen de ce ralentissement, en ouvrant les possibilités de bifurcations par la voie d’un retournement politique, d’un accident ou de mobilisations. La notion de pilote est bien ce qui peut contribuer à définir les conditions de réversibilités de Cigéo, qui sont l’enjeu central de ce projet[24].

L’apparition, lors de la conférence de citoyens et dans l’avis citoyen, de cette notion de pilote qui circulait depuis une décennie dans des sphères confinées oriente l’attention de plusieurs acteurs importants, percevant que l’irréversibilité du projet pourrait en être affectée. Pour l’Andra et les parlementaires favorables au projet, il devient une notion à fixer le plus rapidement possible afin de réduire le spectre des futurs possibles. Il est probable que la notion de pilote cristallisera le futur proche de la controverse : la centralité du pilote dans l’avis citoyen contraint les autres acteurs à se positionner vis-à-vis du pilote et d’en proposer des interprétations. Ainsi dans son dernier rapport concernant Cigéo[25], l’IRSN, tout en reprenant l’expression de « phase pilote industrielle » de l’Andra, rappelle la nécessité de mettre en place un « démonstrateur » et indiquant par là qu’il s’agit bien de deux choses distinctes.

Quel pilote pour Cigéo ?

En inoculant de l’indétermination dans le projet Cigéo, le pilote devient une notion que certains acteurs vont chercher à étendre quand d’autres s’emploieront à la restreindre. La présence discrète d’articles définissant le pilote et la réversibilité dans les avant-projet et projets de loi sur la transition énergétique et de la loi Macron sont le signe de cette cristallisation. Si le pilote ne réversibilise pas le projet Cigéo, il rend en revanche son irréversibilité moins certaine, et produit des effets sur d’autres dispositifs à l’origine de forces d’inertie propres. Par exemple, une commission d’enquête publique sur le stockage de déchets vitrifiés (HA) à La Hague (10 juin 2015) « exprime sa perplexité [concernant le projet Cigéo] sur l’évolution possible de ce dossier et, selon les informations dont elle dispose, est consciente de la possibilité d’un retard, voire d’un ajournement du projet. De ce fait l’entreposage sur le site de La Hague pourrait perdurer au-delà de la durée prévisible ».

Naturellement, dans le cadre d’un projet politiquement discuté depuis 25 ans et planifié sur la prochaine décennie, la force d’inertie de Cigéo est grande, tout comme l’injonction politique à « trouver une solution », qui qui contraint à penser dans le cadre restreint de l’antinomie solution/impasse. Ainsi, le député Brottes annonçait à la directrice de l’Andra le 19 janvier 2011, lors d’une audition parlementaire de la Commission aux affaires économiques : « S’agissant des déchets, l’impasse n’est pas possible » – ce qu’il vient de confirmer en déposant dans la loi Macron, juste avant son adoption par l’article 49.3, un « amendement Cigéo » définissant la réversibilité et reprenant la conception du pilote de l’Andra, avant qu’il ne soit retoqué par le Conseil Constitutionnel le 05 août lors de l’examen de la loi.

Notes :

[1]     Centre industriel de stockage géologique.
[2]     Claude Gilbert, « La définition des problèmes publics : entre publicité et discrétion », Revue française de sociologie,  2012/1 Vol. 53,  p. 35-59.
[3]     Une alvéole consiste en un long conduit dans lesquels seront placés les colis de déchets HA, et dont la longueur ne devrait pas dépassée 50 mètres selon les recommandations actuelles de l’ASN.
[4]     Débat contradictoire sur internet, « Risques, sécurité pour les salariés du site, les citoyens et l’environnement », 16 octobre 2013.
[5]     L’ASN mélangeait en effet dans son avis la première (progressivité) et la deuxième conception (condition).
[6]     C’est un système de « verrouillage » par l’investissement, dit « too-much-invested-to-quit » (trop engagé pour arrêter), qu’il s’agisse d’investissement financier, temporel, matériel, ou même administratif. Ce verrouillage peut être volontaire ou involontaire et engage souvent des processus seulement réversibles à long terme, sinon irréversibles.
[7]     Voir notamment Finon Dominique, L’échec des surgénérateurs. Autopsie d’un grand programme, Grenoble, Presses Universitaires de Grenoble, 1989 ; Hourcade Jean-Charles, « Calcul économique et construction sociale des irréversibilités. Leçons de l’histoire énergétique récente », in Boyer R., Chavance B., Godard O. (dir.), Les figures de l’irréversibilité en économie, Paris, Éditions de l’EHESS, 1991, pp. 279-310 ; Hecht Gabrielle Le rayonnement de la France. Énergie et identité nationale après la Seconde Guerre mondiale, Paris, Éditions Amsterdam, 2014.
[8]     Les principaux rapports sont ceux relatifs aux « Dossier 2005 Argile » et « Dossier 2009 » de l’Andra, ainsi que celui relatif aux « Commentaires de l’Andra sur le rapport de l’IEER de mars 2011 ».
[9]     « Rapport sur l’examen mené par l’IRSN du « Dossier 2009 » de l’Andra relatif au projet de stockage de déchets radioactif HA-MAVL en couche géologique profonde », publié le 22 mai 2013, p. 93.
[10]    Ibid., p. 104.
[11]    Ibid., p. 122. La DAC, ou demande d’autorisation de création, faite par l’Andra, est soumise à l’ASN.
[12]    Fiche pédagogique « Scellement de stockage », IRSN.
[13]    Fiche pédagogique « La phase d’exploitation », IRSN.
[14]    L’IRSN est issu de la fusion entre l’Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et l’Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI). La loi de 2001 a eu pour effet de détacher ce corps d’experts du CEA, comme cela avait été le cas pour l’Andra en 1991.
[15]    Ces auditions sont tout à fait nouvelles, puisque la première audition à titre institutionnel de l’IRSN par l’OPECST a eu lieu le 27 février 2013.
[16]    Le service, né en 2006, a pris la suite de la « Mission partie prenantes », créée en 2003 par Annie Sugier. Pour une vision plus critique que la nôtre de cette « ouverture à la société » (mais qui ne concerne pas la même période), on peut se reporter à Topçu Sezin, La France nucléaire. L’art de gouverner une technologie contestée, Paris, Éditions du Seuil, 2013, pp. 260-262.
[17]    Président de la CPDP organisant le débat de 2005-2006.
[18]    Président de WISE-Paris, association de contre-expertise spécialisée sur le nucléaire.
[19]    Sezin Topçu défend l’hypothèse, en parcourant l’histoire de l’ « atome » depuis la fin des années 1960, selon laquelle les modifications des jeux d’acteurs et la mise en place de nouvelles procédures n’est que le fruit d’une manière de gouverner le nucléaire qui maintient en réalité les mêmes objectifs. Les changements qui donnent l’apparence d’une plus grande participation du public visent à institutionnaliser la critique afin de la désamorcer. On pourrait penser que ces changements puissent être constitués en prises par les opposants, mais devant la capacité du « bloc nucléaire » à modifier continuellement son système d’emprise, la seule manière pour les opposants de se déprendre, selon S. Topçu, est de refuser les cadrages restreints de la science et de l’expertise, encouragés par les « nucléaristes » qui disposent de moyens « sans commune mesure avec ceux qui sont disponibles dans l’arène contestataire », S. Topçu, La France nucléaire, op. cit., p. 334.
[20]    Cf. C. Gilbert, « Risques nucléaires, crise et expertise : quel rôle pour l’administrateur ? », Revue française d’administration publique 3/ 2002 (n°103), p. 461-470.
[21]    Lors de son audition le 27 février 2013, Repussard affirme qu’il a obtenu de « haute lutte » que les avis de l’IRSN soient publiés : « [A propos d’une fusion évoquée par Jean-Yves le Déaut, député et vice-président de l’OPECST] Si une telle fusion était annoncée, je démissionnerais. Ce serait une très mauvaise décision. Les risques nucléaires sont sensibles dans l’opinion. Nos concitoyens ont compris que l’on avait séparé décideurs et évaluateurs des risques, dans la transparence. Si vous fusionnez les deux fonctions, il n’y aura plus d’avis de l’IRSN, au sein du dispositif ASN. C’est de haute lutte que j’ai obtenu d’André-Claude Lacoste, ancien président de l’ASN, que nos avis soient publiés. Dans le cadre des ECS ou de Cigéo, il existe une forte pression. Cette indépendance est nécessaire. »
[22]    Le maximin est une stratégie consistant à augmenter la probabilité d’un gain plutôt que la valeur de celui-ci.
[23]    Il résume ici la présentation qu’il a faite aux citoyens, qui comportait trois « niveaux », c’est-à-dire trois scénarios possibles, du plus souhaitable au moins souhaitable. Le premier niveau correspondait à la sortie du nucléaire en vertu du constat que les déchets sont dangereux, peu importe la solution adoptée. Le deuxième niveau consistait à défendre l’entreposage contre le stockage.
[24]    Voir Barthe Yannick, Le pouvoir d’indécision. La mise en politique des déchets nucléaires, Paris, Economica, coll. « Études politiques », 2006 ; Barthe Yannick, « Les qualités politiques des technologies. Irréversibilité et réversibilité dans la gestion des déchets nucléaires », Tracés. Revue de Sciences humaines, 16 | 2009 ; Cézanne-Bert Pierrick et Chateauraynaud Francis, « La trajectoire argumentative de la réversibilité dans la gestion des déchets radioactifs », in Rendre gouvernable les déchets radioactifs. Le stockage profond à l’épreuve de la réversibilité, Andra, 2009, pp. 73-98.
[25]    Examen de la maîtrise des risques en exploitation au niveau esquisse du projet Cigéo, publié le 22 mai 2015.

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A propos Jean-Michel Fourniau

Sociologue, Jean-Michel Fourniau est directeur de recherche au laboratoire Dynamiques Économiques et Sociales des Transports, département "Aménagement, Mobilités, Environnement" de l’Institut français des sciences et des technologies des transports, de l’aménagement et des réseaux (IFSTTAR-DEST). Il est également membre du Groupe de sociologie pragmatique et réflexive de l’École des hautes études en science sociale (GSPR, EHESS) dirigé par Francis Chateauraynaud. En 2009, il a créé le Groupement d’intérêt scientifique "Participation du public, décision, démocratie participative". Il en est le directeur, Patrice Duran en assurant la présidence pour le compte du CNRS, et Loïc Blondiaux la présidence du Conseil scientifique.

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