Les conditions de décision et d’organisation de la conférence de citoyens sur la gestion à long terme des déchets radioactifs et le projet Cigéo

Jean-Michel Fourniau

Directeur de recherche au DEST-IFSTTAR

Chercheur associé au GSPR, EHESS

courriel : jean-michel.fourniau@ifsttar.fr

 

La décision de la Commission nationale du débat public (CNDP) d’organiser une conférence de citoyens sur la gestion à long terme des déchets radioactifs et le projet Cigéo — le projet de centre industriel de stockage réversible profond de déchets radioactifs en Meuse et Haute-Marne porté par l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) — résulte des conditions de déroulement du débat public, dont les premières réunions publiques, fin mai 2013, n’ont pu se tenir (voir sur ce carnet F. Chateauraynaud, « De la formation des publics à la rébellion des milieux »). La décision de la CNDP du 3 juillet 2013 mettant en place un nouveau dispositif pour le débat public, présente la conférence de citoyens comme l’une des « trois nouvelles mesures [qui] seront mises en œuvre » (avec les rencontres locales, et les débats contradictoires interactifs) pour poursuivre le débat, et précise simplement « Cette formule de démocratie participative consiste à former au sujet traité un panel de citoyens représentatifs de la diversité des populations des deux départements et de les inviter à formuler un avis éclairé sur le projet » (Communiqué des décisions de la CNDP du 3 juillet 2013). Ce que sera effectivement la conférence de citoyens sur la gestion à long terme des déchets radioactifs et le projet Cigéo est donc peu décrit dans cette décision initiale.

Ce billet propose de retracer de manière détaillée la préparation de la conférence de citoyens et les choix opérés pour son organisation, sans entrer ici dans l’analyse de la portée de ces choix sur son déroulement et la production de l’avis des citoyens[1]. Avec cette chronologie, il s’agit de donner à comprendre la dynamique des transformations observées entre l’objectif initial et la tenue de la conférence de citoyens[2].

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Le « pilote » de Cigéo : genèse et effets sur la controverse sur l’enfouissement des déchets nucléaires

Martin Denoun

Doctorant au GSPR

martin.denoun@ehess.fr

Dans les controverses liées au nucléaire, les déchets sont paradoxalement constitués comme un risque à la fois périphérique et incontournable. Risque périphérique, car malgré son importance, il n’est pas de même nature que ceux de la fission nucléaire ou du retraitement, mais aussi car les déchets, en étant « déjà là », créent une contrainte argumentative forte concernant leur gestion : « pour ou contre le nucléaire, ils sont là, et il faut bien s’en occuper ». Pourtant, les déchets sont aussi un élément incontournable : sans solution pour les déchets, les promoteurs de l’atome ne peuvent pas affirmer qu’ils en maîtrisent le cycle. C’est donc un enjeu fort, – en particulier dans le contexte de fin de vie des premiers réacteurs – tant pour présenter le nucléaire comme une énergie d’avenir, voire renouvelable, que pour le vendre à l’étranger.

En 2013-2014 a été organisé un débat public concernant le projet Cigéo[1] d’enfouissement profond des déchets nucléaires. Au-delà de la question de savoir si le débat a été réussi ou non, nous voulons montrer ici comment certains acteurs se sont saisis, pour des motifs différents, du dispositif du débat public afin de se positionner, de valoriser des solutions ou des notions, et d’encourager des types de logiques. L’analyse de ces saisies stratégiques montre que le dispositif du débat public, s’il ne garantit pas la réouverture d’un problème – et peut même le rendre un peu plus irréversible –, assure le passage de jeux d’acteurs et d’arguments d’espaces discrets à l’espace public[2]. Seulement, la confrontation avec le public « abîme » ce qui ne circulait jusqu’alors que dans des espaces confinés.

Nous allons nous centrer ici sur l’apparition, au cours du débat et particulièrement dans le cadre de la conférence de citoyens organisée dans son sillage, de la notion de pilote, dans la mesure où elle structure le raisonnement de l’avis citoyen. Lire la suite

Conférence de citoyens sur la gestion à long terme des déchets radioactifs et le projet Cigéo

La loi du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets nucléaires a fait du stockage géologique profond la solution de référence pour la gestion des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue, et a prévu que la demande d’autorisation d’un centre de stockage par l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra), le projet Cigéo (Centre industriel de stockage industriel), soit précédé d’un débat public organisé par la Commission nationale du débat public (CNDP). Ouvert au printemps 2013 en dépit d’une demande de report après la tenue du débat national sur la transition énergétique, le débat a mal démarré : de nombreuses associations nationales et locales, considérant que les conditions n’étaient pas réunies pour y participer, l’ont boycotté, et certaines associations locales ont empêché la tenue des réunions publiques (voir sur ce carnet F. Chateauraynaud, « De la formation des publics à la rébellion des milieux »). Le 3 juillet 2013, la CNDP décidait de nouvelles modalités du débat public, sans réunions publiques mais avec des réunions contradictoires sur Internet (voir le site de la CPDP). Parmi ces modalités, une conférence de citoyens était décidée.  Un comité de pilotage présidé par Marie-Angèle Hermitte a été chargé de l’organiser : deux week-ends de formation mi-décembre 2013 et mi-janvier 2014, une audition publique (sur invitation) le 1er février et, le 2 février, une journée de délibération à huis-clos des 17 citoyens de la conférence pour rédiger leur avis. Celui-ci a été présenté lors d’une conférence de presse le 3 février au siège de la CNDP et est publié sur le site de la CNDP. Du fait des conditions difficiles du débat public, la CNDP a souhaité qu’un Comité d’évaluation indépendant puisse rendre compte du déroulement de la conférence de citoyens. Nous reproduisons ici la première note du Comité d’évaluation, rendue à la CNDP le 11 février 2014. Elle décrit, observé de l’intérieur, le processus de construction de l’avis de la conférence de citoyens. Lire la suite

Modélisation sociologique des effets de la participation du public aux processus décisionnels

 Ce carnet de recherche a été ouvert il y a trois ans en lien avec la recherche Portée de la concertation conduite dans le cadre du programme “Concertation, décision, environnement” du MEEDDM. Cette recherche est maintenant achevée. Vous en trouverez ci-dessous une fiche de synthèse et le rapport. Mais le carnet de recherche continue pour permettre à la discussion de se poursuivre.

Synthèse du rapport

Les approches classiques des effets de la participation du public aux processus décisionnels, centrées sur l’analyse de ce que produisent directement les dispositifs, dressent des listes de leurs effets potentiels, désirables ou pervers, et s’intéressent aux conditions procédurales ou politiques de leur réalisation. Par construction, de telles approches ne peuvent saisir pleinement l’expérience démocratique des participants, son caractère ouvert, toujours en tension entre les contraintes pragmatiques qui pèsent sur l’activité et les modèles idéaux de la démocratie qui fournissent des horizons d’action. Le renouvellement de l’approche des effets suppose de ne plus chercher à en dresser le tableau synoptique en dehors de l’expérience des acteurs, mais de décrire comment les acteurs explorent eux-mêmes les effets possibles. Il suppose d’abandonner la terminologie associée à la notion d’effets, et de la remplacer par la notion alternative de portée de la participation.

Cette perspective se situe dans une vague de travaux se proposant de sortir du « tropisme procédural » qui a marqué nombre d’études de la participation en démocratie. Deux courants se dégagent. L’un, politiste, prend comme objet la fabrique participative de l’action publique, pour dégager la place qu’occupe la participation dans les dynamiques propres des politiques publiques, sans présupposer la prééminence de la participation ou de la délibération sur d’autres modes d’action collective. L’autre, pragmatiste, prend comme objet l’expérience des problèmes publics pour analyser les processus par lesquels des publics se forment et agissent face à des situations problématiques, et analyse le rôle que joue la participation — sans la limiter à l’offre institutionnelle — dans les transformations de leurs pratiques. La sociologie balistique jette un pont entre ces deux approches en mettant au centre de cette recherche la transformation de problèmes publics territorialisés pour analyser comment leurs protagonistes se saisissent de « détours participatifs » pour constituer des prises leur permettant d’en infléchir la trajectoire et le sens.

L’expérience de la participation dans la balistique des problèmes publics

Saisir les pratiques participatives et délibératives dans le fonctionnement politique courant d’un territoire, demande à être attentif aux multiples activités qui se déploient non seulement dans les dispositifs institutionnels de débat public et de concertation, mais également dans de nombreuses mobilisations territorialisées où est engagée la réalité des forces, des intérêts et des stratégies. La notion de portée a été développée pour permettre de penser ces activités dans leur dynamique temporelle, c’est-à-dire de les appréhender comme des processus de problématisation, de publicisation et de constitution de prises. En effet, l’incertitude domine sur l’issue de ces processus comme sur les capacités différentielles d’action, ce qui signifie que les acteurs ne peuvent expliciter toutes les conséquences par la délibération collective ou le raisonnement stratégique préalables à l’action. Caractériser la portée de la participation consiste précisément à suivre tout ce qu’une série d’actes, de dispositifs, de jugements rattachés à des moments de participation continue de produire sur des milieux et des formes de vie comme sur le problème public soumis à discussion.

Le suivi porte sur un territoire, la partie provençale du « système urbain du grand delta du Rhône », c’est-à-dire la grande région métropolitaine de Fos-Aix-Marseille-Toulon. Les six terrains choisis offrent un espace de variation des situations de conflit territorial et de concertation dans la région Paca. Ce choix renvoie également aux diverses formes d’engagement de membres de l’équipe sur chacun des terrains, depuis assez longtemps pour pouvoir saisir leurs transformations sur une longue durée. L’hypothèse faite est que des acteurs, des arguments, des références, des marques territoriales, etc., circulent d’un dossier à l’autre, et que leur comparaison fait ainsi sens dans l’expérience des acteurs.

Le rapport est composé de deux volumes. Au regard de l’histoire longue dans laquelle sont inscrits les dossiers, quelques traits transversaux de transformation des milieux, des dispositifs et des représentations se sont dégagés de leur comparaison : ils font l’objet du premier volume du rapport. Chacun des chapitres du second volume est consacré à l’un des six dossiers étudiés pour en caractériser la trajectoire et expliciter la portée des moments de concertation ou de débat public.

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Sommaire du rapport

Volume 1 La portée de la participation du public sur un territoire : études des transformations de milieux, de dispositifs et de représentations

Introduction générale : Des effets à la portée de la participation, Jean-Michel Fourniau
Chapitre I : La portée du débat public comme chemin parcouru entre les conflits territoriaux d’un processus d’aménagement, Jean-Michel Fourniau
Chapitre II : Les dynamiques du tissu associatif régional comme indicateur de la portée des débats, Mathieu leborgne
Chapitre III : Des questions sanitaires sans réponse aux problématiques publiques de santé-environnement, Stéphan Castel et Pierrick Cézanne-Bert
Deuxième partie : La portée de l’institutionnalisation du débat public, Jean-Michel Fourniau
Conclusion générale : La portée des dispositifs participatifs face au retour du conflit, Jean-Michel Fourniau et Francis Chateauraynaud
 

Volume 2 – Un territoire métropolitain à l’épreuve de la concertation. Mise en variation par l’enquête de terrain

Introduction – La mise en variation par l’enquête sur six terrains d’un territoire métropolitain, Jean-Michel Fourniau
Chapitre I – Le temps long du débat THT Boutre-Carros : une atteinte à sa portée ?, Mathieu Leborgne
Chapitre II – Un territoire d’expérimentation pour la concertation sur les risques industriels : le bassin de Fos-sur-Mer et l’étang de Berre, Stéphan Castel et Pierrick Cézanne-Bert
Chapitre III – Un débat de grande portée : La LGV Paca, Jean-Michel Fourniau
Chapitre IV – SCoT de Toulon et LGV Paca : l’influence ciblée de deux processus entremêlés, Jean-Michel Fourniau
Chapitre V – Le débat public Iter en Provence : entre négociation internationale, information régionale et acceptation locale, Mathieu Leborgne
Chapitre VI – Le débat public sur la politique des transports dans la vallée du Rhône et l’arc languedocien (VRAL) : la constitution d’une problématique sectorielle pour un débat de politique générale, Ingrid Tafere
Chapitre VII – L’atelier citoyen VRAL : focus sur un dispositif délibératif comme modalité du débat public, Ingrid Tafere
 
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Nuclear Research and Social Sciences in Europe

Last september, we were asked by an Euratom team to give a viewpoint on civil nuclear research in Europe after Fukushima. A survey was launched by Euratom to gather multiple standpoints from stakeholders and researchers, with a window open for social scientists. Even if, in our professional practices, we use to keep the question of acceptability at a distance, after a short deliberation, three of us have accepted to give the following answers, but not before reformulating the set of questions. Until we discover the true career of this contribution in their final report, we put it on this research blog … Enjoy this exercice of free sociological expression …

Decision Making, Risk Management and Euratom Research. Questions to social scientists

 A viewpoint from Francis Chateauraynaud (GSPR, EHESS, Paris, France), Soraya Boudia (Université Paris-Est Marne-la-Vallée, France) and Markku Lehtonen (Sussex Energy Group, Brighton, UK)

Euratom : Who are the end-users of EU energy research (especially in the nuclear domain) ? should this research be driven principally by public concerns or by industrial needs ? who are then the best representatives (e.g. environmental organisations or technological platforms, resp.)

The question of end-users should certainly be addressed differently. The design of « end-users » reflects a certain conception of the process of research and innovation activities that draws a line between production and use. However, many studies in science, technology and innovation studies show that there is often a co-production between different actors, for exemple industrial sector or NGO may be at the origin of the question addressed in nuclear research. In this perspective, the question concerning who should design the research agenda, public concerns or industrialists, or who are the best representatives has no easy answer. In fact, many actors co-produce the energy research and each of them can have a different agenda and should be represented. In France for exemple, due to the political history of the nuclear industry, four major categories of users can be distinguished: large research institutions, mainly CEA, but also IRSN which became independent in the late 1990s, and ANDRA which has a separate status and in an intermediary position between research and industry; nuclear firms like EDF and AREVA; public authorities (Ministry of Industry, Ministry of environment, etc) including the different agencies and institutes around, and Parliament (especially OPECST : Parlementiary Office for the Evaluation of Scientific and Technological Options); and last but not least, NGOs involved in the energy sector – as WISE or Global Chance. Lire la suite

La portée de la participation dans une approche de balistique sociologique

« Ce n’est pas une astuce technique qui a permis de traiter le problème politique, c’était de regarder en face les conclusions du débat public. (…) Quand vous avez un maître d’ouvrage qui était sur une lancée, un débat public qui diverge par rapport à cette lancée, il fallait aussi que RFF fasse sa mue sur le sujet, il n’y avait pas que l’opinion publique qui devait évoluer, RFF aussi, la technostructure devait évoluer. » Yves Cousquer, verbatim de la réunion du 9 juin 2010, au palais des Congrès de Marseille, de bilan des concertations post-débat public sur la LGV Paca, p. 23 (http://www.lgvpaca.fr/pdf/Verbatim_reunion_du_9_juin2010-01.pdf)

Ce propos d’Yves Cousquer, revenant sur la mission que le gouvernement lui avait confiée en 2009 avant de décider du choix de l’option de tracé de la LGV Paca, désigne remarquablement l’objet de notre recherche sur la portée de la concertation. Comment un moment de concertation – un débat public, ici – avec sa part de jeu d’argumentation peut-il infléchir – faire diverger, ici – la trajectoire d’un dossier « sur sa lancée », en reconfigurant le jeu des acteurs – maître d’ouvrage, État, opinion publique, ici ? Cet extrait comme beaucoup d’autres que nous pourrions extraire des corpus de documents rassemblés indiquent que le vocabulaire d’une balistique des « problèmes politiques » est communément utilisé par les acteurs des dossiers que nous étudions. Il ne s’agit pas pour eux de raisonner en termes d’effets de la participation du public sur les décisions, selon un schéma causal linéaire qui pourrait motiver leur « entrée en concertation », mais de comprendre quelles prises peut leur donner leur implication dans des dispositifs de participation sur un dossier qui les concerne, pour en modifier la trajectoire. La visée de notre recherche est de produire une description de ces prises et un modèle d’intelligibilité des conditions de leur efficacité.

C’est pourquoi nous avons proposé de délaisser l’entrée, classique en matière d’évaluation de la participation, cherchant à dresser la liste de ses effets possibles et à vérifier leur réalisation ou non, pour emprunter à nos acteurs leur vision balistique et avancer la notion de portée de la participation du public.

Cette démarche et les éléments qui suivent sont largement inspirés par l’ouvrage à paraître de Francis Chateauraynaud : Argumenter dans un champ de forces. Essai de balistique sociologique (Paris, Éditions Pétra, 2011), notamment le chapitre IV qui développe un modèle de balistique des causes collectives, dans l’optique d’une sociologie pragmatique des transformations. Outre la prise au sérieux de la notion de trajectoire, et plus particulièrement de trajectoire argumentative, ce modèle fait jouer un rôle majeur à la notion de portée, dont le rôle conceptuel a déjà été esquissé dans un article paru en 2007 dans la Revue Européenne de Sciences Sociales, sous le titre : La contrainte argumentative. Les formes de l’argumentation entre cadres délibératifs et puissances d’expression politiques.

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Les marques territoriales : entre mémoires, communautés et débats

Cette contribution a pour but d’alimenter, au sein du groupe de travail « CDE2 Portée », le débat portant sur la manière d’assigner aux dossiers étudiés un référencement territorialisé, en d’autres termes, comment d’une part, appréhender les questions d’ancrages et/ou d’attachements des collectifs qui peuvent se former à l’occasion de la mise en public des affaires[1] ; quelle est, d’autre part, la place des arguments territorialisés dans nos dossiers. Nous partons ici d’une synthèse du travail de thèse intitulé « Le rôle des mémoires collectives dans la construction du sentiment d’appartenance territoriale : le cas du Parc naturel régional du Verdon », codirigé par Jean-Claude Chamboredon et Marie-Vic Ozouf-Marignier et soutenu est juillet 2006 (EHESS Marseille). Le terrain investi alors n’est pas étranger à nos préoccupations actuelles : le Parc naturel régional du Verdon peut en effet aussi être présenté comme le « territoire-support » du deuxième débat public mené en France, en 1998 (un de nos six dossiers traités dans la recherche). Il est relatif à un projet de ligne très haute tension porté par EDF. Devant traverser les territoires du Verdon, l’annonce de sa construction fut rendue publique quelques jours après la publication du décret de création du Parc du Verdon. Ce fut l’événement déclenchant qui a conduit à la demande puis à la tenue du débat public. Lire la suite