Des questionnements sur les effets de la participation du public à la modélisation de sa portée

La question des effets de la participation, quand celle-ci devient un discours dominant – de sa portée décisionnelle ou démocratique, de sa capacité à orienter l’action publique dans le sens du développement durable – est au cœur de la critique à l’encontre des multiples dispositifs participatifs et délibératifs dont l’expérimentation et l’institutionnalisation se diffusent. Celle-ci n’émane pas seulement des participants, des militants ou des décideurs, elle est un fil rouge des travaux des chercheurs qui se sont saisis du phénomène participatif.

La plupart des approches dressent des listes d’effets potentiels, désirables ou pervers, de multiples dispositifs de participation, et s’intéressent aux conditions procédurales ou politiques de leur réalisation. Par construction, de telles approches ne peuvent clore la liste des effets pris en compte qu’en référence aux limitations des cas étudiés ou, quand elles se donnent des ambitions plus vastes, que par un geste normatif. Aussi, Michel Callon (2003), à la suite d’Andrew Barry (2001), a souligné l’importance de réfléchir à la nature de l’espace public nécessaire pour la démocratie technique et à l’infrastructure matérielle pour construire un milieu favorable à l’émergence de citoyens intéressés à débattre des sciences et des techniques. Nous voudrions donc, avec ce carnet, tenter une autre approche — en lien avec la recherche Portée de la concertation dans le cadre du programme “Concertation, décision, environnement” du MEEDDM (http://www.concertation-environnement.fr), en partant d’un argument présenté par Laurent Mermet (2007, p. 372) : « Il n’y a pas lieu de clore, de figer, l’inventaire des utilités du débat. Il y a tout lieu au contraire de tenir un registre ouvert des utilités (possibles, constatées) du débat – ouvert, c’est-à-dire à la fois où nous soyons prêts à recueillir de nouvelles chaînes d’effets (positifs ou négatifs, d’ailleurs), et où pour chaque nouveau débat, nous ne nous imaginions pas détenir d’avance la cartographie de ses effets possibles : celle-ci reste à découvrir à chaque fois. »

Nous proposons dans cette voie d’abandonner la terminologie associée à la notion d’effets[1], pour développer la notion alternative de portée du débat, métaphore musicale ouvrant  à l’idée de polyphonie[2] : il ne s’agit plus de dresser le tableau synoptique des effets potentiels, en dehors de l’expérience des acteurs, mais de décrire comment les acteurs explorent eux-mêmes la « cartographie des effets possibles ». On se propose alors d’aller vers une modélisation de cette exploration en développant la perspective ouverte par Francis Chateauraynaud (2007) dans son analyse sociologique de l’argumentation

La notion de portée dans les travaux sur la participation / délibération du public

Le mot portée a dans la langue française des sens nombreux et assez divers (17 entrées dans le Littré, par exemple, qui ne relèvent pas toutes du même domaine de signification, ce qui pose évidemment des problèmes de traduction). Si l’on examine la littérature des sciences sociales qui s’attache plus particulièrement à l’analyse des effets des dispositifs participatifs ou délibératifs sur les processus de décision et la démocratie, il semble qu’on puisse rattacher les diverses approches à quatre sens du mot portée

1.      Un sens linéaire : les échelles de la participation

De toutes les démarches d’évaluation des dispositifs de participation, l’échelle de partage du pouvoir formalisée par Sherry Arnstein (1969) a été la plus diffusée, tant dans la littérature anglo-saxonne (Fung, 2006, note que l’article d’Arnstein est beaucoup plus cité que les travaux de Barber, par exemple) que française, tant dans les travaux académiques que d’expertise ou d’assistance à maîtrise d’ouvrage. Cette analyse unidimensionnelle arme les critiques récurrentes contre l’inanité des dispositifs de participation (Blondiaux, 2008, ordonne les critiques adressées à la participation selon les catégories de la rhétorique réactionnaire mises au jour par A. Hirschmann). Mais elle donne peu de prise analytique sur leurs effets (ou leur manque d’effets). Même dans les degrés élevés de son échelle, les effets de la participation ne sont pas listés et leur réalisation dépend de conditions — compétences, ressources — externes au dispositif de participation (Par ex. Arnstein, 1969 : « Partnership can work most effectively there is an organized power-base in the community to which the citizens leaders are accountable ; when the citizens group has the financial resources to pay its leaders reasonable honoraria for their time-consuming efforts ; and when the group has the resources to hire (and fire) its own technicians, lawyers, and community organizers », p. 221)

Les divers degrés de l’échelle de la participation désignent ainsi un partage des ressources préexistant ou acquis dans le conflit plutôt que le résultat d’un dispositif de participation. L’échelle peut cependant être lue comme une échelle d’empowerment sans que l’on puisse pourtant attribuer à la portée de la participation le fait de gravir des échelons. D’autres approches évaluatives ont alors voulu porter attention à ce que produisait le déroulement même de la participation pour en comprendre la portée.

2. Un sens d’étendue : la typologie des dispositifs

Le mot portée a le sens d’étendue quand il s’agit de la perception, de l’esprit, de l’entendement : il désigne ce que l’on peut atteindre ou non (qui est alors hors de portée). Les travaux d’évaluation des dispositifs de participation initiés par Fiorino (1990) puis Renn, Webler et Wiedemann (1995) ont cherché à rompre avec l’approche en termes de pouvoir des échelles de la participation pour s’intéresser plus directement à l’activité des participants et aux conditions de justesse (fairness) des dispositifs. À leur suite, les travaux de Gene Rowe et Lynn Frewer (2000 ; 2004 ; 2005) ont mis au centre de l’analyse une autre dimension que celle du pouvoir, celle de la communication entre les participants. Ils s’intéressent alors à l’effectivité des dispositifs selon la nature et la direction du flux d’information qu’ils permettent d’engendrer entre citoyens et décideurs (« According to such an information flow model, the effectiveness of an exercise may be ascertained according to the efficiency with which full and relevant information is elicited from all appropriate recipients, and combined (when this is required) », 2005, p. 285).

Leurs travaux produisent une typologie des dispositifs pour répondre à la question : What works best when ? (théorie de l’effectivité contingente) selon que les variables affectant l’effectivité (efficiency) et la justesse (fairness) des dispositifs sont ou non contrôlées dans leur design et leur fonctionnement pour l’atteinte de leurs objectifs (les critères de leur typologie — critères de légitimité et critères de mise en œuvre effective — ont largement inspiré ceux retenus par Callon, Lascoumes et Barthe, 2001). Cette typologie est d’abord nécessaire pour pouvoir réellement comparer les dispositifs entre eux, car sous le même nom cohabitent très souvent des dispositifs qui ne fonctionnent pas selon les mêmes variables.

Ainsi, dans cette approche typologique, la portée de la participation tient au fonctionnement interne des dispositifs, à l’inverse du modèle d’Arnstein. La participation du public porte si les dispositifs peuvent produire des résultats en rapport avec les finalités de la participation/ délibération. Mais les effets sur le processus décisionnel ou sur les compétences des participants ne sont pas étudiés en détail. D’ailleurs Rowe et Frewer (2004) indiquent qu’il faudrait compléter leur typologie des dispositifs par une typologie des contextes décisionnels pour aboutir à une théorie de l’effectivité satisfaisante. D’autres approches ont alors cherché à décrire les dimensions les plus pertinentes permettant de saisir la multiplicité des effets empiriquement constatés.

3.      Un sens de force : la multiplicité des effets de la participation

Le mot portée a le sens de force quand il s’agit d’importance d’un sentiment, d’un raisonnement, d’une expression. La portée d’un argument, c’est-à-dire sa force (même si ce n’est que sa faible force) est le critère central des théories de la démocratie délibérative pour fonder la délibération comme modalité de décision distincte de la négociation ou du vote, qui sont des procédures agrégatives (Manin, 2002).

Ce sens renvoie ainsi plus directement à l’expérience complexe des participants, puisque la force d’un argument demande à être éprouvée dans l’échange. Ces épreuves génèrent des émotions et une dynamique de l’échange (Livet, 2007). On peut alors rattacher ce sens aux analyses de la multiplicité des dispositifs participatifs existants qui cherchent à prendre en compte plusieurs dimensions pour rendre compte de cette dynamique et de ces effets.

Le travail d’Archon Fung (2003 et 2006) est tout à fait remarquable de ce point de vue. Réfléchissant sur les conséquences des choix de design institutionnel sur la qualité de la délibération (« Minipublics, and perhaps the public sphere more broadly, defy generalization precisely because the values they advances and their consequences for democratic governance depend upon the details of their institutional construction »). Fung (2003) identifient 8 variables du design institutionnel — finalité du dispositif (éducatif, consultatif, de coproduction) ; Qui : sélection et recrutement ; Quoi : sujet et portée ; Comment : modalités délibératives ; Quand : récurrence et itération ; Pourquoi : les enjeux ; Empowerment ; Conduite (monitoring) — et quatre ensembles de conséquences fonctionnelles, selon 10 variables : caractère de la participation (Quantité, Biais, Qualité de délibération) ; information et changement individuel (Information des responsables, des citoyens, Compétences démocratiques) ; contrôle populaire (Imputabilité des responsables, Justice de la politique, effectivité de l’action publique ; effets politiques : mobilisation populaire. Il construit un tableau croisant ces deux séries de variables, et indiquant les conséquences plus ou moins fortes des choix de design institutionnel sur les dimensions fonctionnelles de la participation. Ce tableau permet de comparer des dispositifs très divers en reliant le design et les effets de la participation.

En 2006, Fung a proposé une version simplifiée de son modèle, permettant de décrire la multiplicité des dispositifs participatifs selon seulement trois variables, en fait trois échelles. L’une concerne les méthodes de sélection des participants (en distinguant notamment dispositifs ouverts ou fermés), une autre les modes de communication (donc proche des propositions de Rowe et Frewer), la dernière le partage du pouvoir (l’échelle d’Arnstein). Son « cube de la démocratie » permet alors de comprendre la portée des dispositifs de participation selon les caractéristiques de leur design. Il en ressort qu’un dispositif donné ne peut combiner les valeurs démocratiques associées à chacun des axes du cube (légitimité, justice, effectivité).

D’autres approches des mini-publics cherchent à lister les effets de la participation en termes d’éducation civique, de socialisation politique, d’empowerment, etc. Mais comme le remarquent Robert Goodin et John Dryzek (2006, p. 221) « Democratic theory now accords central roles to deliberating citizens, but large questions remain unresolved concerning how citizens deliberation can be consequential in democratic practice ». Mais la solution qu’ils proposent avec l’idée de catalogue (“a detailed catalogue is necessary to counter those skeptical of the impact of such innovations, and to illuminate the subtle as well as the obvious ways they can make a difference”, p. 225), ne nous semble pas être à même de produire cette différenciation. Le scepticisme vis-à-vis des dispositifs de participation (en particulier les « mini-publics ») tient sans doute en partie à ce que les efforts de modélisation rapidement présentés ci-dessus peinent à mettre en rapport la compréhension de ce que font les acteurs et la configuration dans laquelle ils agissent.

4.   L’idée polyphonique de portée : la trajectoire des causes

Or le mot portée possède également un sens musical que Francis Chateauraynaud (2007 et 2010) a proposé de développer. Si l’on veut penser la portée des dispositifs de concertation dans lesquelles s’échangent des arguments, il faut selon notre approche pouvoir décrire comment les acteurs articulent leur expérience vécue dans des milieux affectés par une décision, un projet d’aménagement, un risque, avec les espaces de production et de circulation de l’information sur la situation en cause et ses conséquences, les lieux de mise en discussion publique et d’élaboration des décisions, et les principes généraux qui leur permettent de soutenir leur cause et d’ordonner leurs représentations dans des disputes et des conflits. La portée de la concertation tient alors à la « congruence » qu’elle favorise entre les différents niveaux de perception de l’état du monde, de calcul décisionnel et d’attachement à des valeurs mis en jeu par un problème environnemental à travers les multiples jeux d’acteurs et d’arguments qui se déploient dans la situation examinée.

Dans cette approche que le carnet de recherche entend soumettre à la discussion, la portée organise la coïncidence, mieux la résonance, entre les différents niveaux (ontologiques, épistémologiques et axiologiques) et prend donc un sens polyphonique (en référence à la polyphonie dans la théorie énonciative d’Oswald Ducrot) : les affaires, les débats et les mobilisations produisent un effet sur les acteurs et leurs pratiques à condition d’affecter les trois niveaux en même temps.

Pour valider ce modèle sociologique de la portée du débat comme polyphonie, il s’agit de pouvoir décrire  comment :

–   les milieux sont transformés. Mais par quelles expériences partagées un milieu (et le sens commun) est-il vraiment modifié, et qui est en mesure de l’évaluer ? On décrira alors les communautés qui se constituent et témoignent de transformations des milieux.

–   les dispositifs qui entrent en contact avec ces milieux. Mais comment  sont-ils acceptés par ces milieux ? Quels sont les dispositifs intermédiaires qui assurent la crédibilité des changements ? On décrira alors les espaces de circulation de l’information, l’infrastructure matérielle de l’espace public, les « zones technologiques » (A. Barry, 2001) et les dispositifs de concertation ou de débat qui leur donnent sens. Pour A. Barry les dispositifs de mesure et de surveillance ont un rôle primordial dans la production et la diffusion d’information sur des phénomènes qui ne seraient pas ou difficilement perceptibles autrement, et surtout qui ne pourraient être discutés sans la production d’une information standardisée. Mais les possibilités de mise en débat ouvertes par la production et l’uniformisation de données, doivent être questionnées.

–   les représentations, les capacités d’expression publique : à quels principes et à quelles valeurs les acteurs se réfèrent-ils ? Quels principes généraux permettent d’ordonner ou de hiérarchiser les valeurs ou les préférences en cas de dispute ou de conflit ?

Pour produire un modèle sociologique de cette notion de portée, nous proposons de construire un espace de variation des situations à risque auxquelles un milieu peut être confronté. Contrairement à une démarche typologique systématique, qui viserait à construire la cartographie complète des cas envisageables, ce qui n’aurait guère de sens par rapport à l’expérience partagée dans un milieu, la recherche engagée privilégie une entrée par le territoire, et l’analyse de l’expérience de la variation sur un territoire donné — la moitié ouest de la région PACA. Notre modélisation cherche alors à rendre compte de la manière dont les acteurs, les arguments, l’information, des métrologies, etc., circulent d’une situation à l’autre sur ce territoire en transformant à la fois les milieux, les dispositifs et les représentations. Ce carnet est un espace de présentation et de discussion des résultats de cette recherche au cours de son avancement.

Jean-Michel Fourniau

DEST-INRETS et GSPR-EHESS

Références citées :

Arnstein S., (1969), « A Ladder of Citizen Participation », JAIP, Vol. 35, n° 4, juillet, pp. 216-224.

Barry A. (2001), Political machines : governing a technological Society, Athlone Press, London, 305 p.

Blondiaux L. (2008), Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Seuil, La République des idées,

Callon M. (2003), «Quel espace public pour la démocratie technique ?», in Cefai D., Pasquier D. (ed.), Les sens du public. Publics politiques, publics médiatiques, Paris, Presses Universitaires de France, p.197-221.

Callon M., Lascoumes P., Barthe Y. (2001), Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil.

Chateauraynaud F. (2007), « La contrainte argumentative. Les formes de l’argumentation entre cadres délibératifs et puissances d’expression politiques », Revue européenne des sciences sociales, Tome XLV, n° 136, Genève, Droz, pp. 129-148.

Chateauraynaud F. (2010), Argumenter dans un champ de forces. Essai de balistique sociologique, à paraître.

Fiorino, D. J. (1990), « Citizen Participation and Environmental Risk: A Survey of Institutional Mechanisms », Science, Technology & Human Values, vol. 15, n° 2, pp. 226-243.

Fung A. (2003), « Recipes for Public Sphere : Eight Institutional Design Choices and Their Consequences », The Journal of Political Philosophy, vol. 11, n° 3, pp. 338-367.

Fung A. (2006), « Varieties of Participation in Complex Governance », Public Administration Review, décembre, pp. 66-75.

Goodin R. E. et J. S. Dryzek (2006), « Deliberative impacts: the macro-political uptake of mini-publics », Politics & Society, Vol. 34, n° 2, juin, pp. 219-244.

Livet P. (2007), « émotions et révision : la dynamique des débats », in Revel M. et al., Le débat public : une expérience française de démocratie participative, La Découverte, Recherches, pp. 339-352.

Manin B. (2002), « L’idée de démocratie délibérative dans la science politique contemporaine. Introduction, généalogie, éléments critiques », Politix, “Démocratie et délibération”, Paris, 2002, pp. 37-56

Mermet L. (2007), « Débattre sans savoir pourquoi : la polychrésie du débat public appelle le pluralisme théorique de la part des chercheurs », in Revel M. et al., Le débat public : une expérience française de démocratie participative, La Découverte, Recherches, pp. 369-380.

Offner J-M. (1993), « Les “effets structurants” des transports : mythe politique, mystification scientifique », L’Espace géographique, n° 3, pp. 233-242.

Renn O., T. Webler et P. Wiedemann (1995), Fairness and competence in citizen participation, Amsterdam, Kluwer Academic Publishers

Revel M., C. Blatrix, L. Blondiaux, J-M. Fourniau, B. Hériard Dubreuil et R. Lefebvre, Le débat public : une expérience française de démocratie participative, Paris, La Découverte, « Recherches »

Rowe G. et L. J. Frewer (2000), « Public Participation Methods: A framework for Evaluation », Science, Technology, and Human values, vol. 25, n° 1, pp. 3-29.

Rowe G. et L. J. Frewer (2004), « Evaluating Public-Participation Exercises: A Research Agenda », Science, Technology, & Human Values, vol. 29, n° 4, pp. 512-556.

Rowe G. et L. J. Frewer (2005), « A Typology of Public Engagement Mechanisms », Science, Technology, & Human Values, vol. 30, n° 2, pp. 251-290.


[1] Dans le champ des transports, une controverse scientifique des années 1990 a porté sur la question des  « effets structurants » des transports sur le territoire et Jean-Marc Offner (1993) a proposé la notion de congruence pour sortir d’une appréhension trop fonctionnelle de la question. La notion de portée que nous proposons relève d’une même posture intellectuelle nécessaire, quand il s’agit de participation du public, pour affronter le paradoxe entre ses effets constatés et la difficulté à dire son utilité que pointe Laurent Mermet,

[2] Laurent Mermet emploie le terme de « polychrésie » du débat. Nous préférons à ce néologisme une métaphore musicale venant des travaux d’Oswald Ducrot sur l’argumentation.


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A propos Jean-Michel Fourniau

Sociologue, Jean-Michel Fourniau est directeur de recherche au laboratoire Dynamiques Économiques et Sociales des Transports, département "Aménagement, Mobilités, Environnement" de l’Institut français des sciences et des technologies des transports, de l’aménagement et des réseaux (IFSTTAR-DEST). Il est également membre du Groupe de sociologie pragmatique et réflexive de l’École des hautes études en science sociale (GSPR, EHESS) dirigé par Francis Chateauraynaud. En 2009, il a créé le Groupement d’intérêt scientifique "Participation du public, décision, démocratie participative". Il en est le directeur, Patrice Duran en assurant la présidence pour le compte du CNRS, et Loïc Blondiaux la présidence du Conseil scientifique.

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